Para que a infraestrutura brasileira avance, é fundamental assegurar modelos licitatórios que priorizem a viabilidade técnica e econômica dos projetos. Isso exige não apenas o aprimoramento da etapa de planejamento dos empreendimentos, mas também maior atenção ao desenho institucional das contratações públicas. Projetos de obras e serviços de engenharia exigem licitações processadas sob o modo de disputa fechado, com critérios que observem tanto o melhor preço, e não somente o menor preço, quanto a capacidade técnica dos licitantes, em vista da natureza do processo de orçamentação, que é sempre customizado e dotado de complexidades incompatíveis com a dinâmica da fase de lances.
A Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/21), que teve como propósito modernizar os procedimentos vigentes e adequá-los à realidade das licitações e contratações públicas, ainda apresenta um contrassenso. Têm-se observado interpretações pontuais conflitantes que podem comprometer a segurança jurídica na aplicação da norma aos casos concretos, esvaziando o seu objetivo central de promover maior transparência e eficiência aos processos licitatórios e garantir qualidade aos projetos executados.
Ao passo em que a lei veda a utilização do pregão para obras e serviços de engenharia (art. 29, parágrafo único), há outro comando normativo aplicado à fase de apresentação de propostas (art. 56, §1º) que, numa interpretação a contrario sensu, conduz à aplicação do modo aberto de disputa quando adotados os critérios de menor preço ou maior desconto, que, por sua vez, são critérios próprios de outras modalidades além do pregão.
Três pontos devem ser considerados: i) o critério de julgamento de menor preço representa grande parte das obras públicas e serviços de engenharia; ii) a modalidade pregão e o modo aberto de disputa são procedimentos semelhantes, que comportam fase de lances públicos e sucessivos; e iii) apesar de a legislação vedar a utilização do pregão para contratações de obras e serviços de engenharia, deixou perigosa margem para a utilização do modo aberto de disputa.
O modelo de contratação pelo menor preço e o modo aberto de disputa não se ajustam à complexidade das obras e serviços de engenharia, além de serem um campo fértil para a atração de empresas aventureiras. Ao incentivar lances sucessivos para redução dos valores, essa sistemática pode resultar em práticas predatórias e propostas inexequíveis, que não cobrem adequadamente os custos de materiais de qualidade, mão de obra especializada e gestão eficiente. Como consequência, há um aumento no risco de atrasos na execução dos projetos, necessidade de aditivos contratuais que elevam os custos finais, inclusive para a Administração Pública, desequilíbrios econômico-financeiros e paralisação das obras.
Segundo auditoria anual realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) que analisa as causas das paralisações de obras financiadas com recursos da União, o mau planejamento dos empreendimentos é o principal fator para ocorrência de obras paralisadas, considerando projetos de baixo como de alto valor. Por sua vez, o mau planejamento é decorrente de projeto básico deficiente, falta de contrapartida e falta de capacidade técnica para execução do empreendimento. De acordo com o Painel, atualmente há 11.469 obras paralisadas e R$ 34,7 bilhões em previsão de investimentos, sendo que apenas R$ 15,9 bilhões haviam sido efetivamente investidos.
O Brasil investe pouco em infraestrutura e parte do que investe acaba preso em obras paralisadas, que consomem recursos e não geram benefícios. As paralisações não são consequência inevitável da complexidade dos empreendimentos, mas, em grande medida, de falhas básicas na forma como o setor público planeja e executa seus projetos de infraestrutura.
Esse problema não se limita ao desperdício de recursos investidos ou à interrupção dos empreendimentos. Obras paralisadas também produzem efeitos mais amplos sobre o ambiente de investimentos no setor. Elas representam um sinal negativo para investidores interessados em novos projetos, pois evidenciam que, além dos riscos de construção inerentes à atividade, existem também incertezas relacionadas à qualidade dos projetos e dúvidas quanto à estabilidade institucional. Quanto maiores os riscos percebidos, maior tende a ser o retorno exigido pelos investidores e, consequentemente, menor o volume de recursos direcionados à infraestrutura.
Fernanda Ortega é advogada e analista de Políticas e Indústria da Confederação Nacional da Indústria (CNI).
